Что мы знаем об аудите пожарной безопасности

Что мы знаем об аудите пожарной безопасности (далее «аудит ПБ»), насколько эффективно его можно применить в бизнес-сфере, в чем польза полезного аудита и каковы убытки от плохого аудита. Термин «аудит пожарной безопасности» возник из положений нового революционного, по сути и применению пожарного технического регламента (ФЗ-123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», далее ТРоТПБ). О нем (пожарном аудите) много говорили еще до его появления, много говорили в процессе принятия регламента ТРоТПБ и много говорят теперь. Но теперь не так много восхваляют его (аудит), а порой то там, то тут вспыхивают страсти по правомерности проведенного аудита и полученного по его результатам заключения. Правовые основы существования нового направления в сфере поистине независимой оценки пожарной безопасности были заложены в статье 144 ТРоТПБ «Формы оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности», где одной из форм оценки соответствия объектов защиты является независимая оценка пожарных рисков (аудит пожарной безопасности). Там же в статье 144 на равных перечисляются и такие формы оценки, как аккредитация, государственный пожарный надзор, декларирование пожарной безопасности, исследования (испытания), приемка и ввод в эксплуатацию, производственный контроль, экспертиза. В развитии части 2 статьи 144 в настоящее время приняты Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2009 г. № 304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска». В указанном Постановлении, следует отметить, само слово «аудит» вообще не упоминается. Здесь отмечается ложное представление с подменой понятий из ТРоТПБ и понятием «аудит», изложенным в ФЭ-307 «Об аудиторской деятельности», где аудиторская деятельность (аудиторские услуги) - деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Подходы к проведению аудита в ФЗ-307 в корне отличаются от подходов, примененных в Постановлении Правительства РФ № 304. Есть только небольшие общие места (нельзя совмещать деятельность по аудиту ПБ на конкретном объекте и выполнение каких-либо последующих работ на этом объекте), и есть ключевые отличия (количество экспертов, индивидуальный аудитор, проверки аудиторов саморегулируемы саморегулируемыми организациями и т.п.). Законодатель в области бухгалтерского и финансового аудита ушел гораздо дальше, пропитал эту сферу всевозможными законодательными актами и инструкциями в отличие от представлений об аудите пожарной безопасности, где кроме Постановления Правительства РФ № 304 (в двух листах) нет ничего. Остается большим вопросом, почему нет никакого упоминания об аудите ПБ в ФЗ-69 «0 пожарной безопасности» (хотя не так давно в него внесли 6 изменений за период 2010-2011 г). Если говорить о правовой поддержке аудита пожарной безопасности, то она крайне слаба и не проработана. Согласно приказу МЧС РФ от 25.11.2009 № 660 «Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» и приказу МЧС РФ от 13 марта 2008 г. № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности», основные функции по регистрации заявлений, по подготовке и повышению квалификации, регистрации и ведению реестра выдаваемых свидетельств и ведению реестра выданных заключений, организационного обеспечения деятельности аккредитованных заявителей были возложены на ГЭП МЧС России (Государственная экспертиза МЧС). Однако в силу неизвестных причин ни правовая проработка механизма самой оценки (аудита ПБ), ни более весомые постановления Правительства или внесения изменений в Федеральные законы не были осуществлены. Положительный аспект от введения аудита прежде всего в том, что разрешили оценивать объекты с точки зрения пожарной безопасности частным (негосударственным компаниям), позволили спорить и даже отстаивать объекты в судах, защищать объекты от «закрытия» (приостановки). Небольшая практика работы по аудиту уже позволяет говорить о том, что он перспективен «при условии милости от министерства и его сотрудников», пусть дадут немного свободы действий, облекут работу аудиторов в инструкции и методички (пусть даже изданные самими аудиторскими саморегулируемыми организациями). В чем же нынешний аудит уступает реалиям рынка, почему его практическая реализация не позволяет сказать, что аудит служит реальным механизмом совершенствования условий выполнения требуемого уровня пожарной безопасности. Нынешний аудит ПБ находится в стадии формирования нового направления оценки пожарной безопасности объектов. Негативных последствий его практического применения, по всей видимости, не ожидали в самом МЧС, в результате возникли так называемые побочные эффекты - альтернатива проверкам ГПН, отсрочка исполнения предписаний, лавирование и уход от плановых проверок. Отсутствие каких-либо методических рекомендаций и публично выложенных образцов заключений, планов устранения недостатков и рекомендаций породили на этом рынке полную неразбериху - как и что можно оформлять, при каких условиях прощать незначительные нарушения, как выдавать отрицательные заключения (не подвергая при этом объекты риску быть приостановленными) и т.п. На сегодня нет нигде комментариев о критериях оценки объектов, которые были построены задолго до новых нормативных требований (до введения новшеств с аудитом и техническим регламентом ТРоТПБ), а ведь на таких объектах не проводится расчет риска как меры оценки требований пожарной безопасности. Аудит ПБ как ни странно не избавляет от проверок объектов, он только лишь в некоторых случаях может отсрочить их, и то с оговоркой. Не так давно МЧС выпустило циркуляр, где фактически нивелировало статус заключения - возможностью его отмены или даже проверки органами МЧС (письмо ДНД МЧС 19-3-1-2317 от 18.06.11 об аудите и плановых проверках). Остановимся подробнее на причинах нестабильности с самим аудитом ПБ. Реестр аккредитованных организаций на проведении аудита ПБ сейчас насчитывает около 742 организаций, из них только 95 имеют право проведения аудита ПБ. Еще буквально два года назад в 2009 году их было 370 (тех, кто имеет право проводить аудит ПБ). При этом среди 95 организаций, которые имеют право, только 58 представлены регионами, за исключением Москвы и Московской области). То есть тех, кто может выполнять аудит, меньше, чем субъектов в РФ. О какой справедливой оценке можно говорить, если количество организаций меньше в разы, чем это нужно экономике страны, в том числе с точки зрения разумной конкуренции рынка цен и услуг. Не секрет, что многие из указанных действующих организаций возглавляют или направляют бывшие и действующие работники надзорных органов ГПН. И хотя министр МЧС России С. К. Шойгу в свое время говорил, что ряды аудиторских компаний пополнят бывшие сотрудники ГПН, к сожалению, в массовом порядке это не произошло. Конечно, есть редкие примеры, когда аудиторская компания может смело идти в противовес точке зрения местного управления надзорной деятельности, но таковых очень мало. Одна из причин малого количества аудиторских компаний - сложные условия приема в эти организации. ГЭП МНС России выдает свидетельство на право проведения аудита только при наличии в штате 5 экспертов (которые должны лично сдать квалификационный экзамен в Москве). Атак как большинство фирм представленных на рынке услуг пожарной безопасности представляют собой малые- и микропредприятия, то говорить о наличии в штате специально выделенных пятерых экспертов (со стажем работы 5 лет) не приходится, происходит миграция экспертов от одной организации к другой (и в том числе с целью получить свидетельство). Низкое количество экспертов (1060 зарегистрированных) в противовес 16 000 сотрудникам государственного пожарного надзора не позволяют создать эффективную систему соревновательной и справедливой в оценке объектов, а низкое количество аудиторских компаний не позволяет иметь конкурентные цены на эти услуги. Согласно упомянутому выше Постановлению Правительства РФ № 304, независимая оценка пожарного риска включает следующее:

• анализ документов, характеризующих пожарную опасность объекта защиты;
• обследование объекта защиты для получения объективной информации о состоянии пожарной безопасности объекта защиты, выявления возможности возникновения и развития пожара и воздействия на людей и материальные ценности опасных факторов пожара, а также для определения наличия условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности;
• в случаях, установленных нормативными документами по пожарной безопасности, - проведение необходимых исследований, испытаний, расчетов и экспертиз, а в случаях, установленных Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», - расчетов по оценке пожарного риска;
• подготовка вывода о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности либо в случае их невыполнения разработка мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требованиям пожарной безопасности.

 Результаты проведения независимой оценки пожарного риска оформляются в виде заключения о независимой оценке пожарного риска (далее - заключение), направляемого (вручаемого) собственнику.

Внимательно посмотрим на основные этапы проведения аудита ПБ. Они очень важны для понимания природы самой сути аудита ПБ и его полезности объектам защиты и в целом состоянию пожарной безопасности. Анализ документов - важная деталь любого аудита. Но что проверять на объекте - график обслуживания сигнализации, журнал огнетушителей, планы эвакуации и т.п.? В МЧС нет единого подхода по этому направлению (различные списки того, что должно быть на объекте, иногда дают инспекторы перед проверкой, еще реже их ведут на предприятиях, а их отсутствие повально в бюджетной сфере и сфере простого бизнеса). О каких документах здесь может идти речь - о тех, которые бы подтверждали то, что на самом объекте руководители стремятся содержать свои организационные и технические аспекты в порядке (например, список ДППиП, в котором содержится такой набор - договор на обслуживание АПС, акты испытаний и проверок систем ППЗ и т.п.). Но если в самом ведомстве МЧС нет никаких подходов в освоении простых форм отметки в контрольных листах, в контрольно-наблюдательных делах и отсутствуют требования по номенклатуре самих документов, которые должны вести руководители проверяемых объектов, с ранжированием самих объектов от опасных в пожарной отношении до простых и малых организаций. Соответственно аудитор ПБ проверяет документы так, как ему вздумается и как он захочет, а взгляд на эти же вещи у проверяющего инспектора может быть иным. И вполне возможно, что после истечения срока действия заключения аудиторской компании инспектор найдет «новые» нарушения, не отраженные в заключении. Фактор обследования. Обследование объекта защиты - вещь в себе. Кто-то заглядывает на чердак, кто-то в колодец пожарного гидранта, кто-то проверит систему пожаротушения на излив воды (каждые пять лет - это обязательно надо делать по ГОСТ), кто-то проведет пробную эвакуацию персонала или включит систему оповещения в здании. У всех разные методики - но нет ни одной официальной, которая бы в комплексе отражала то, что подтвердит всестороннее обследование объекта и отражение его состояния в каком-нибудь «опросном листе» (контрольном деле). Сколько существует пожарный надзор, столько меняются приказы о проведении пожарного надзора, его оформлении, регистрации, делопроизводстве, методах и функциях - но за 70-летнюю историю советского ГПН так и не осталось сколько-нибудь значимого документа, где бы было систематизировано что же такое состояние обследованного объекта. Еще раз подчеркну, фактически проверять объект - это, по сути, строительно-проектное обследование конструктивных решений зданий и сооружений и проверка организационных решений, которые реализует руководство объекта на своем объекте. И поверхностно смотреть на объект только сточки зрения «пришел, увидел нарушения, написал о них», а не увидел, не написал» - это неправильно и нефундаментально с точки зрения уровня пожарной безопасности объекта. Фактор исследований, испытаний, расчетов и экспертиз и расчетов по оценке пожарного риска. Словоблудие инструкций и многочисленные комментарии, освещающие темы пожарных рисков, ни к чему хорошему не приведут. Никакие расчеты риска естественно не заменят конструктивные решения и никакие заключения аудита ПБ не спасут от пожаров - это наверняка понимают в МЧС. Испытания и исследования не заложены в административный регламент ГПН (Приказ МЧС РФ от 1 октября 2007 г. № 517), а что говорить об аудиторах - могут ли они вместо лаборатории исследовать качество пенообразователя, огнезащиты и предела огнестойкости сложных конструкций, а также определять сами степень огнестойкости зданий и класс их конструктивной и функциональной пожарной опасности. Может, могут, а может, и нет - об этом нет ни одного мало-мальски толкового приказа или постановления. Все, что могут исследовать и испытать на свой страх и риск - это проверить расход воды, испытать пожарные лестницы, измерить толщину покрытия огнезащиты и испытать ее прибором ПМП-1. И это весь спектр инструментальных исследований. А ведь речь идет порой о самых сложных инженерно-технических системах (газовые системы пожаротушения, водяные спринклерно-дренчерные АУПТ, системы подпора воздуха и противодымной защиты, тамбур-шлюзы, площади легко сбрасываемых конструкций, дымовых клапанов, системы орошения и тушения резервуаров с нефтепродуктами и сжиженными газами, системы дозирования подачи пенообразователя в АУПТ). В таких сложных инженерно-технических вопросах пожарной безопасности в состоянии разобраться только научно подготовленный персонал аудиторских компаний, а не просто эксперт, имеющий стаж работы по пожарной безопасности. Здесь прежде всего не хватает методик обследования - как гарантии того, что эксперт все сделал правильно перед тем как вынести заключение по объекту.